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Colloque Intercommunalités XXL - Université Angers

Quelle gouvernance pour les intercommunalités XXL ?

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Intercommunalités : une réforme et encore beaucoup de questions

Martine Long

Les 15 et 16 mars 2017, la Faculté de droit, d’économie et de gestion a accueilli le colloque sur la gouvernance des intercommunalités XXL, organisé par le Centre de recherche juridique et politique Jean-Bodin. La recomposition territoriale en cours depuis 2015 (création de communes nouvelles, fusion de communes, de communautés de communes…) a été au centre des interventions. Retour sur cet événement scientifique avec son organisatrice principale, Martine Long, maître de conférences en droit public à l’UA.

 

Pourquoi organiser un colloque sur les intercommunalités ?

Martine Long : Depuis août 2015 et la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République), nous sommes passés de 2 000 à 1 200 Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Soit une baisse de près de 40 % dans un délai très court. Avec des EPCI qui dépassent désormais les 52 000 habitants en moyenne.

Ce qui était au cœur du colloque, c’est cette recomposition et tout ce qu’elle entraîne, ce qui se joue en terme de pouvoir, de représentation, de rapport avec le citoyen…

Ce bouleversement doit beaucoup au pilotage de l’État, qui a fixé des seuils, donné davantage de pouvoirs aux préfets… C’est un changement de logique. En France, on était jusqu’ici plutôt sur un principe de libre coopération : les collectivités étaient libres ou non de s’associer. Là, elles n’ont plus vraiment le choix.

L’idée de la loi Notre était d’affermir les compétences de l’échelon intercommunal…

ML : Avant, l’intercommunalité était vue comme une sorte de guichet auprès duquel les communes venaient chercher ce dont elles avaient besoin. Aujourd’hui, il y a une montée en puissance des EPCI qui doivent avoir une vision stratégique globale pour le territoire.

Le problème, c’est que du point de vue du mode de scrutin, on est resté au milieu du gué. Le projet de loi initial évoquait la possibilité d’élire directement les représentants communautaires. Cela ne s’est pas fait. Beaucoup d’élus locaux n’en veulent pas. On est donc sur un système de fléchage : au-delà de 1000 habitants, ce sont les premiers noms qui figurent sur les listes municipales qui siègent au conseil communautaire. On est dans l’ambiguïté : on veut qu’émerge un projet global, mais avec des représentants locaux que sont les maires des communes. Si on veut qu’un intérêt commun se dégage, il faudra certainement régler cette question.

Lors du colloque, les avis étaient partagés. Certains disent qu’il faut garder la commune, car les gens sont très attachés à cet échelon, d’autres qu’il faut aller plus loin, pour avoir une vraie pensée communautaire.

Quels autres enjeux soulèvent ce changement ?

ML : Celui des liens dans ces grandes structures. Quelle place pour l'élu local, par exemple ? Quel rapport avec le citoyen ? Comment impliquer l’ensemble des élus municipaux et communautaires, garder le lien entres les uns et les autres ? Quelle présence de ces derniers sur les territoires dans des ensembles de plus en plus grands ?

D’un point de vue administratif, il va falloir aussi créer des pôles intermédiaires. C’est comme pour les grandes régions : on va recréer des systèmes de proximité, avec de l’encadrement, etc. Donc, pas forcément d'économies.

L’idée, c’est aussi d’apporter une qualité de services publics sur l’ensemble d’un territoire, et de ce point de vue là, on va certainement y gagner.

Autre enjeu, parmi d’autres : l’impact sur la ressource humaine. Toutes ces recompositions ne sont pas neutres pour les agents qui les vivent (mutualisations, régime indemnitaire, temps de travail…), comme l’a noté l’association des Directeurs généraux des services lors du colloque. C’était d’ailleurs l’une des forces de ces deux jours : croiser les regards d’acteurs académiques, d’élus locaux et de décideurs publics…

Quelque 150 personnes ont pris part au

Quel a été l’apport principal de ce colloque ?

ML : La richesse des illustrations. On a, par exemple, évoqué le cas de la Communauté d’agglomération Pays basque, une technostructure de 158 communes, la moitié du département ; ce qui pose la question des relations avec le conseil départemental. Pour garder une forme de proximité, ils ont créé dans les 10 anciens EPCI aujourd'hui rassemblés des conseils territoriaux. Partout, on recrée de la proximité, puisque c’est nécessaire.

Leur conseil communautaire compte 233 élus ! Ils sont obligés de se réunir dans une université, faute de salle assez grande ailleurs. Même problème pour la Communauté de communes du sud-ouest amiénois. Comme ils ne pouvaient plus voter à main levée, ils ont introduit le vote électronique. Avec un impact inattendu : alors qu’auparavant les délibérations étaient largement approuvées, les résultats sont aujourd’hui beaucoup plus serrés. Les votes étant anonymes, certains élus contestent plus facilement.

Nous avons aussi évoqué le cas de la communauté d’agglomération des Mauges, où les anciens EPCI sont devenus des communes nouvelles. D’un point de vue institutionnel, au moins, ça simplifie les choses.

Quelle suite donner à ce colloque ?

ML : Nous avons une publication prévue dans La Revue générale des collectivités territoriales.

Au-delà, nous avons aussi entendu les demandes autour de la problématique des compétences. Les EPCI ont été créés autour de compétences obligatoires, mais les structures ont un an supplémentaire pour se prononcer sur les compétences optionnelles, et 2 ans pour les compétences facultatives. Et certains s’interrogent. Je pense que nous pouvons travailler sur cette question et apporter des éléments de réflexion.

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Repères

  • Communauté de communes :
    + de 15 000 habitants

  • Communauté d’agglomération :
    + de 50 000 habitants

  • Communauté urbaine :
    + de 250 000 habitants

  • Intercommunalité XXL :
    50 communes et +

En chiffres

En France, au 1er janvier 2017, les Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)  à fiscalité propre :

• sont au nombre de 1266 (contre 2062 en 2016, soit – 39 %),

• regroupent 28 communes en moyenne (contre 17 auparavant),

• comptent en moyenne 52 300 habitants (contre 31 800 en 2016).

Les intercommunalités XXL (d’au moins 50 communes) sont au nombre de 157 (contre 53 en 2016).

Ces statistiques sont issues des travaux des étudiants du master 2 Droit des interventions publiques.

Les étudiants mobilisés

Les étudiants du master 2 Droit des interventions publiques ont réalisé un travail pédagogique sur la situation en France et dans le Maine-et-Loire en amont du colloque, et participé à son organisation.

Ce master a pour objectif de former les futurs cadres de la fonction publique, nationale ou territoriale, et des structures parallèles, notamment en les préparant aux concours administratifs.

En savoir plus sur cette formation

Au programme

Télécharger le programme complet du colloque


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